CAS – Examen du projet de loi d’approbation des comptes 
de la sécurité sociale de l’année 2025

Retrouvez ci-dessous mon intervention du 9 juin 2026 en Commission des Affaires Sociales lors de l’examen du projet de loi d’approbation des comptes
de la sécurité sociale de l’année 2025 :

Madame la Présidente,

Monsieur le président de la commission des affaires sociales,

Monsieur le rapporteur pour avis de la commission des finances,

Mesdames et Messieurs les ministres,

Mes chers collègues,

La commission des affaires sociales a rejeté mardi dernier le projet de loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale de l’année 2025 – millésime exceptionnel s’il en est, avec la vote de la première motion de censure depuis 1962, deux mois sous le régime de la loi spéciale de l’État et le premier déclenchement de l’alerte sur l’objectif national de dépenses d’assurance maladie depuis 2007.

Pourtant, les chiffres qui y figurent, qu’ils nous plaisent ou pas, que l’on soutienne ou non la gestion dont ils résultent, sont le pur reflet de la réalité.

D’abord, sur le champ des administrations de sécurité sociale (Asso), plus large que celui des régimes qui forment le cœur des Lois de Financement de la sécurité sociale (LFSS), l’article liminaire montre un déficit de 0,2 point de produit intérieur brut (PIB).

Cela correspond à un solde négatif de 6,7 milliards d’euros, pour 796,6 milliards d’euros de recettes et 803,3 milliards d’euros de dépenses.

Ce résultat est ainsi :

– en retrait de 9 milliards d’euros par rapport à 2024 ;

– et même 12,3 milliards d’euros plus bas que la prévision.

Deux explications sont à donner :

– d’une part, un phénomène d’assiette  car la croissance et l’inflation n’ont été que de 0,9 % ;

– d’autre part, des soldes moins favorables pour certaines composantes des Asso, telles que les régimes obligatoires de base évidemment, mais aussi les retraites complémentaires, qui sont certes en excédent mais dont ce dernier a baissé de 3,2 milliards d’euros.

L’article 1^er arrête le déficit des régimes obligatoires de base à 22 milliards d’euros pour l’exercice clos de 2025, ramené à 21,6 milliards d’euros avec l’excédent du Fonds de solidarité vieillesse (FSV).

La France enregistre ainsi en 2025 un déficit très important de la sécurité sociale alors que 2025 n’a pas été marquée par des crises sanitaires ou géopolitiques. 

Cela fait donc apparaître un déséquilibre encore plus important qu’en 2024, année où le déficit avait déjà atteint 15,3 milliards d’euros ;

Certes le solde est un peu meilleur que la prévision initiale (22,1 milliards d’euros) et que la dernière révision (23 milliards d’euros), mais il n’y a vraiment pas de quoi fanfaronner avec un tel déficit.

Ce sont surtout les branches maladie et vieillesse qui portent le déficit, pour respectivement 15,9 milliards d’euros et 7,1 milliards d’euros. La branche accidents du travail et maladies professionnelles connaît son premier déficit depuis 2013, de 0,2 milliard d’euros. Les deux autres restent dans le vert, quoique de seulement 92 millions d’euros en ce qui concerne l’autonomie. Et la branche famille est en excédent pour la triste raison que la natalité est encore en berne.

Certes, les recettes atterrissent certes à un niveau quasi-identique à ce que la LFSS de départ avait projeté et même au-dessus de l’estimation révisée l’automne dernier.

Mais elles enregistrent pour la quatrième année de suite une hausse dont l’ampleur est moindre que l’année précédente (2,6 %, après 4,6 %). Un tel ralentissement est logique au regard du rythme du PIB (0,9 % contre une prévision de 1,2 %), des prix à la consommation (0,9 % au lieu de 1,4 %) et du salaire moyen par tête (1,8 % au lieu de 3,3 % initialement).

Pourtant, ces recettes ont été relevées par des mesures discrétionnaires de 6,8 milliards d’euros.

La principale était l’abaissement du point de sortie du « bandeau » sur les cotisations patronales d’assurance maladie et sur les cotisations d’allocations familiales, avec un gain pour la sécurité sociale ou une moindre compensation par l’État ou un coût pour les entreprises, selon le point de vue, de 2 milliards d’euros en brut, ou 1,6 milliard d’euros, une fois pris en compte l’impôt sur les sociétés.

On peut également penser aux hausses sur les « stock-options » (0,4 milliard d’euros) et les boissons sucrées (0,3 milliard d’euros), avec pour ce qui me concerne une interrogation quant aux souhaits qu’avait le législateur : dégager du rendement ou pénaliser la consommation ?

J’aurais préféré des mesures pour améliorer le taux d’emploi. 

Sur le plan des dépenses, beaucoup de choses pourraient être dites, mais je me bornerai à indiquer que :

– la normalisation de l’inflation est logiquement venue tempérer les revalorisations des prestations en espèces, avec notamment 2,2 % pour les pensions et 2,4 % pour les postes de la branche famille ;

– la réforme des retraites issue de la loi de financement rectificative pour 2023 a eu un effet positif de 0,8 milliard d’euros d’économies en 2025… ce qui démontre le coût qu’aura sa suspension !

L’objectif national de dépenses d’assurance maladie (Ondam) est l’un des objets de l’article 2. En 2025, cet objectif a été consommé à hauteur de 265,41 milliards d’euros.

Ce montant illustre une hausse importante en comparaison avec 2024. + 9 milliards d’euros, soit 3,4 %… soit plus de trois fois plus vite que la croissance, n’en déplaisent à ceux qui voient des coupes sombres là où il y a des hausses réelles…

Néanmoins, cela marque le premier respect de la cible après cinq années consécutives de dépassement. Ceci dit, on le sait, la tenue de l’Ondam, et même sa sous-exécution pour 451 millions d’euros, ne tient pas tant à son parfait calibrage de départ à la fin de la navette parlementaire en février 2025, qu’au déclenchement inédit de l’alerte, il y a presque un an. Les caisses et le Gouvernement avaient alors annoncé des économies de 1,74 milliard d’euros mais il apparaît que 1,24 milliard d’euros uniquement se sont concrétisés, pénalisant injustement des professionnels qui n’étaient pas responsables du déficit tels les kinésithérapeutes qui ont vu leurs revalorisations promises reportées. 

Mais, mes chers collègues, un autre chiffre doit nous interpeller : si les charges liées à l’épidémie de covid-19, certes désormais résiduelles, au « Ségur de la santé » et aux effets de socle des compensations salariales accordées aux établissements pour le choc inflationniste qui avait suivi la guerre en Ukraine n’avaient pas existé ou avaient été financées par des économies (ou, certes, des recettes…), l’Ondam constaté pour 2025 ne serait que de 243,8 milliards d’euros.

C’est-à-dire que toutes choses égales par ailleurs, les régimes de base n’auraient pas été déficitaires de 21,6 milliards d’euros à la clôture de l’exercice 2025, mais auraient affiché un excédent de 400 millions d’euros !

Autrement dit, les revalorisations du Ségur se sont faites à crédit. On ne peut plus faire de chèque en blanc à l’avenir au risque de mettre en danger l’ensemble de notre protection sociale. 

De son côté, la Cades a amorti 16,2 milliards d’euros de dette : cet établissement est bien géré et tout le stock réussirait à être apuré à la date fixée par la loi organique en 2033 si nous n’avions plus de nouveaux déficits… ce qui n’est pas le cas. La question est maintenant celle d’éventuels transferts supplémentaires, car les passifs qui s’accumulent au bilan de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) compliquent très sérieusement sa tâche, laquelle permet tout bonnement aux patients de se voir remboursés, aux retraités de toucher leur pension et aux établissements de fonctionner. Or ce transfert à la CADES, qui nécessitera une modification de la loi organique, nécessite au préalable la définition, l’adoption et la mise en œuvre d’une trajectoire sérieuse de redressement, pour convaincre nos futurs créanciers. Il en va de notre crédibilité, de notre responsabilité et surtout de notre souveraineté. 

Enfin, l’article 3 complète les deux dispositions par une grille sous la forme d’un bilan patrimonial.

Mes chers collègues, toutes les branches et caisses ont été certifiées par la Cour des comptes, pour la première fois depuis 2019, avec des observations moins nombreuses. Nous pouvons nous en réjouir mais nous devons restons vigilants. 

Car il y a encore fort à faire en termes d’amélioration de la gestion de nos finances sociales, de lutte contre les fraudes de tout type, d’efficience et de simplification.

A travers ce projet de loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale pour 2025, il s’agit pour la représentation nationale de regarder la réalité en face, de prendre acte de la situation déficitaire de nos finances sociales sans perspective à ce jour de redressement. 

Ce constat étant posé, nous ne pouvons pas nous en satisfaire. Il nous faut œuvrer ardemment au rétablissement de l’équilibre de la sécurité sociale, non par de la créativité fiscale mais par de la création de valeur, par le travail comme ciment de notre cohésion pour faire face aux risques de la vie. Chacun doit y contribuer selon ses capacités.  

Il en va de la pérennité de notre modèle de protection sociale. Il en va de sa capacité à investir demain pour répondre aux besoins réels et relever ainsi les nombreux défis qui sont devant nous : qu’il s’agisse du vieillissement de notre société, du nécessaire renouvellement des générations, de la modernisation de notre système de santé, de l’attractivité des métiers, et tant d’autres… 

Mes chers collègues, relevons ensemble ces défis pour donner un bel avenir à notre sécurité sociale.